Проблемы загородных жителей и пути решения

Проект «Мой гектар» поставил цель объединить различные категории загородных жителей — садоводов, фермеров, жителей родовых поместий и других — в одну группу: Ассоциацию МИРА (Ассоциация модернизации и развития садоводов и фермеров России).

• Фермер
• Сельский житель
• Дачник-садовод
• Помещик
• Крестьянин

Россия всегда славилась своими обширными землями. Согласно данным Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, только земли сельскохозяйственного назначения занимают более 390 млн гектаров в нашей стране. Из них почти 196 млн гектаров не обрабатываются и не используются, и каждый год их площадь увеличивается. Это в большей степени связано с оттоком сельских жителей в города.

В Российской империи соотношение сельских жителей к городским составляло 84% и 16% соответственно. С 1917 года это соотношение начало меняться, поскольку городских жителей становилось все больше. На 2022 год соотношение составляет 25% и 75% соответственно.

В связи с этими цифрами государство задумалось о том, что наш самый главный ресурс и национальное достояние не используется. Поэтому в последние годы появились программы развития сельских территорий и поддержки агропромышленного бизнеса, а также разрабатываются новые законодательные акты. Путь России — в освоении собственных земель. Однако не все так просто: в этой сфере есть проблемы, которые так или иначе препятствуют возрождению сел в России.

Развитие российского законодательства по вопросу собственности на сельскохозяйственных землях

Рассмотрим, как развивалось законодательство по этому вопросу и к чему все привело.

В федеральном законодательстве история России в вопросе обработки сельскохозяйственных земель состоит из двух этапов.

Первый этап

Законодательство разрешило строительство на сельскохозяйственных угодьях. Это было закреплено Федеральным законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве (далее – КФХ) № 348-1 от 22.11.1990. Закон разрешил строительство жилых и хозяйственных построек на сельскохозяйственных землях фермерских хозяйств (ст. 14 «Состав имущества и его формирование»). Оборот остальных сельскохозяйственных земель (колхозных) был запрещен.

В те времена гражданам предоставляли сельскохозяйственные земли для ведения КФХ. Многие из них получали разрешения на строительство не только капитальных объектов, необходимых для сельскохозяйственного производства, но и жилого (фермерского) дома. Благодаря этому они могли жить на этих землях и одновременно заниматься обработкой сельскохозяйственных угодий. Этот период был самым благоприятным для малого предпринимательства. Он также ознаменовал появление группы людей, называемых фермерами.

Второй этап

В этот период (начало 2000 года) приняли нормы, которые установили запрет на строительство на сельскохозяйственных угодьях. При этом одновременно в гражданский оборот ввели огромное количество сельскохозяйственных земель, которые ранее принадлежали колхозам и их дольщикам (работникам колхозов) и полностью состояли из сельскохозяйственных угодий, а стали собственностью миллионов обычных граждан — не являющихся дольщиками колхозов.

В 1998 году был принят Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». Он установил обязанность собственников земель сельхозназначения обеспечивать воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения и не допускать их ухудшения.

В 2001 году был утвержден «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ, который ввел определение сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и установил особый режим их использования. Вместе с нормами 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» по сути был введен запрет на строительство на землях сельскохозяйственного назначения, в составе которых есть сельскохозяйственные угодья. Это объяснили тем, что любое строительство на этих землях будет нарушать почвенный покров и тем самым ухудшать качество этих земель, что стало введенными законами запрещено. Связка именно этих норм легла в основу обширной судебной практики того периода, касающейся запретов на строительство на данных землях.

В 2003 году вступил в силу Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», который разрешил ранее заблокированное использование земель сельхозназначения. В оборот вступили не только участки фермерских хозяйств, но и «колхозные» долевые земли, которые на 100% состояли из сельскохозяйственных угодий. Тогда миллионы сельхозработников получили возможность вывести свои паи из колхозов и продать эти земли, что и произошло массовым образом.

В результате миллионы обычных граждан, не имеющих никакого отношения к колхозам, стали собственниками сельхозугодий. Они были обязаны обрабатывать свои выделенные из паев земли, однако им было запрещено строить что-либо на этих участках. В связи с этим многие новые собственники, которые приобрели выделенные паи у колхозников, оказались оторванными от инфраструктуры (мастерские, гаражи для сельскохозяйственной техники, склады для посевных материалов и готовой сельскохозяйственной продукции и т. д.), к которой они не имели доступа, так как она осталась в колхозах. Более того, строительство сельскохозяйственных объектов на своих землях было незаконным, и новые собственники сельхозугодий так и не смогли начать обработку участков. Именно невозможность строительства необходимых капитальных объектов для обработки полей на собственных участках стала основной причиной того, что многие земли перестали быть обработанными, особенно в нечерноземных регионах.

Земельный кодекс РФ и 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» обязывают собственников обрабатывать сельскохозяйственные земли. Однако для этого собственникам нужно было стать либо членами КФХ, либо вести ЛПХ на полевом участке, так как других законных форм ведения хозяйств в отношении выделенных паев тогда не было. Таким образом, количество фермеров резко выросло и появился новый массовый сегмент — ЛПХ (личное подсобное хозяйство).

Все это привело к отрицательному тренду оттока сельского населения и ликвидации колхозов. Вследствие вывода земельных паев сельскохозяйственными работниками из колхозов и их продажи на сторону произошла массовая ликвидация этих организаций, которые лишились возможности обрабатывать землю, ставшую собственностью новых лиц, не связанных с колхозом. В результате выкупа выделенных паев, в одном колхозе становились собственниками сотни разных граждан, не связанных с колхозами. Часто колхозы даже не знали, кто стал новым собственником земли.

Таким образом, возникла парадоксальная ситуация: у колхозов осталась инфраструктура, необходимая для обработки земли, но не было самой земли, а у новых собственников появилась земля, но не было необходимых зданий для ее обработки (склады, гаражи, мастерские и т. д.). Это привело к банкротству колхозов, так как они не могли найти новых собственников и заключить с ними договоры на обработку земель. Работа по сути остановилась. Ликвидация колхозов после их банкротства привела к аннулированию связующего центра для сельского населения, и начался массовый отток жителей из села.

Главные проблемы

Государство уделяет много внимания развитию малого предпринимательства на селе и вопросам, связанным с обработкой сельскохозяйственных земель, пытается решить проблемы, разрабатывая новые законодательные акты и программы развития. Предпринимателям выдают гранты и субсидии, а также оказывают помощь в финансировании. Однако принятых на сегодня мер недостаточно. Нельзя сказать, что на государственном уровне сделано все возможное, чтобы решить проблему развития сельскохозяйственных земель и возрождения деревень.

Основными трендами в истории данного вопроса для малого предпринимательства всегда были и остаются решения следующих проблем:

1. Фермеры хотят жить там, где работают, то есть на своем земельном участке. И здания, необходимые для обработки этих земель, должны размещаться там же.

Несмотря на существующую обширную поддержку государства, самая насущная проблема — возможность строительства капитальных объектов на сельскохозяйственной земле — пока не решена. Сельскохозяйственные угодья составляют 90% от общей площади всех сельхозземель, однако в настоящее время строительство возможно только на оставшихся 10%, которые не являются сельскохозяйственными угодьями. Тем не менее даже в этом случае возникают сложности: чаще всего эти 10% представляют собой болотистые или лесные участки, принадлежащие муниципалитету.

Для решения указанной проблемы был принят Федеральный закон № 299-ФЗ, который разрешил фермерам строить жилые дома на земельных участках сельхозназначения. Однако положения этого закона также предоставляют регионам право самим устанавливать запрет на действие этого закона на своей территории. Например, в Тверской области действие данного федерального закона было запрещено, а фермерам в качестве альтернативы предложили осуществлять перевод своей сельскохозяйственной земли в земли населенных пунктов. Предложенная альтернатива имеет ряд существенных недостатков: перевод приводит к выводу земли из сельскохозяйственного оборота и накладывает на фермеров увеличенную налоговую нагрузку. Кроме того, сама процедура разработки документации по переводу сельскохозяйственной земли в земли населенных пунктов является дорогостоящей и длительной. В результате такая альтернатива абсолютно не подходит фермерам, поскольку не решает их проблемы и не соответствует действующему Федеральному закону № 299-ФЗ. от 02.07.2021, который разрешил фермерам строить жилые дома на земельных участках сельхозназначения. Однако положения этого закона также предоставляют регионам право самим устанавливать запрет на действие этого закона на своей территории. Например, в Тверской области действие данного федерального закона было запрещено, а фермерам в качестве альтернативы предложили осуществлять перевод своей сельскохозяйственной земли в земли населенных пунктов. Предложенная альтернатива имеет ряд существенных недостатков: перевод приводит к выводу земли из сельскохозяйственного оборота и накладывает на фермеров увеличенную налоговую нагрузку. Кроме того, сама процедура разработки документации по переводу сельскохозяйственной земли в земли населенных пунктов является дорогостоящей и длительной. В результате такая альтернатива абсолютно не подходит фермерам, поскольку не решает их проблемы и не соответствует действующему Федеральному закону № 299-ФЗ.

Это прямо указывает на то, что федеральный центр в данном вопросе полностью перекладывает ответственность на субъекты. Это, в свою очередь, требует от них проработанного законодательства. Однако пока субъекты не приняли соответствующих решений.

2. Проблема сельскохозяйственного производства в северо-западных, нечерноземных регионах.

Применять единые нормы для всей страны, не учитывая региональные и природные особенности территорий, недопустимо. Сельскохозяйственные земли юга России составляют природный и продовольственный потенциал страны и подлежат защите, тогда как земли северо-западных регионов не всегда представляют интерес для сельхозпроизводителей, особенно земли, заросшие кустарниками и лесом. В связи с этим нужно выводить непригодные для сельскохозяйственного производства земли в иной хозяйственный оборот.

В качестве примера можно привести Тверскую область, где губернатор перевел земли сельскохозяйственного назначения, непригодные для сельхозпроизводства, в земли лесного фонда — это касалось десятков тысяч гектаров. Однако такая работа систематически проводится только в отношении региональных и муниципальных сельскохозяйственных земель. Что касается частных земель — здесь все наоборот. Практически невозможно для физических лиц изменить хозяйственный оборот сельскохозяйственного участка, заросшего лесом и непригодного для сельхозпроизводства.

3. Проблема политики двойных стандартов в отношении внесения изменений в Генеральные планы муниципалитетов для возможности строительства сельхозобъектов.

Крупным агрохолдингам гораздо проще договориться с властью в субъектах о переводе сельхозземель в иную категорию, чтобы строить на них капитальные объекты, необходимые для сельскохозяйственного производства. В то же время частные крестьянско-фермерские хозяйства практически лишены такой возможности из-за отсутствия четких и прозрачных процедур в этом вопросе.

Заместитель председателя правительства РФ Виктория Абрамченко дала интересную оценку данной процедуре:

«Эта процедура непрозрачна, содержит в себе коррупциогенные факторы и требует коренного пересмотра».

Об этом зампред говорила на совещании президента РФ с членами правительства.

В итоге мы видим, что на федеральном уровне приняты все необходимые законы и инструменты для использования сельскохозяйственных земель и строительства на них. Однако все эти законы отсылают к законодательству субъектов, где и присутствуют проблемы из-за отсутствия внятных и прозрачных процедур.

Справедливости ради стоит сказать, что недавно была решена еще одна важная проблема, связанная с обновлением сведений о сельскохозяйственных угодьях. Регионы, расположенные севернее Москвы, не обновляли сведения о сельскохозяйственных угодьях и оперировали данными, полученными еще в период 1985–1991 годов в Советском Союзе. Поэтому большинство из них уже неактуальны. 1 марта 2022 года правительство Российской Федерации утвердило Правила ведения государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения, что позволило собственникам сельскохозяйственных угодий самостоятельно обновлять сведения о своих землях.

Пути решения

Как можно решить существующие проблемы? В первую очередь нужны меры на законодательном уровне, устанавливающие понятные и прозрачные процедуры по строительству на сельхозземлях.

Несмотря на то что программы развития села разработаны и запущены, они не учитывают все существующие нюансы и проблемы. Очевидно, что все категории жителей села взаимосвязаны, и нельзя решать их вопросы отдельно. Только совместные усилия могут глобально решить проблему и возродить русское село.

Путь России — в освоении собственных земель, развитии села и введении сельскохозяйственных земель в оборот.