Законы об использовании земель: что обязан знать собственник

Санкции и экспортные ограничения привели к бурному росту и развитию малого предпринимательства на селе. Государство стало проявлять больший интерес к вопросам, связанным с обработкой сельскохозяйственных земель. Появились различные программы поддержки предпринимательства на региональном и федеральном уровне. Но при всем многообразии форм поддержки, все еще не решена одна из насущных проблем: возможность строительства капитальных объектов на землях сельхозназначения, в составе которых есть сельхозугодия. Об этом вопросе, о новых инициативах в законодательстве и о перспективах проекта «Мой гектар» мы поговорили с Алексеем Евгеньевичем Чернышовым, экспертом в земельном законодательстве.

− Алексей Евгеньевич, давайте для начала уточним для читателей: проблема строительства капитальных объектов касается каких именно земель?

− Правильно, во всем, что касается законодательства нужно начать с терминов и цифр. Капитальное строительство ограничено на сельхозугодиях. Доля сельскохозяйственных угодий в общем количестве сельхозземель составляет около 80% от общей площади таких земель. Возможность строительства на оставшихся 20%, для малых форм предпринимательства тоже осложнена, так как эти территории в основном - овраги, болота или леса.

− То есть проблема только терминологическая?

− Нет, конечно. Просто на разных этапах в законодательстве внедрялись нормы, связь которых вызывает споры.

− Тогда как она вообще возникла эта проблема, что исторически предусматривало законодательство по вопросу строительства капитальных объектов необходимых для сельхозпроизводства на земельных участках с/х назначения?

− В истории федерального законодательства по вопросу строительства капитальных объектов на земельных участках с/х назначения, можно наблюдать три этапа.

На первом этапе Федеральное законодательство, как и в большинстве цивилизованных стран, разрешало строительство на с/х угодьях. Федеральный закон «О крестьянских (фермерских) хозяйствах» №348-1 от 22 ноября 1990 года изначально разрешал строительство жилых и хозяйственных построек на с/х землях фермерских хозяйств (ст.14 «Состав имущества и его формирования»). Но оборот основного объема с/х земель был ограничен так как эти земли находились в коллективной собственности колхозов.

В это время шло предоставление с/х земель гражданам для ведения КФХ, многие из которых получали разрешения на строительство не только на капитальные объекты необходимые для с/х производства, но и на жилые (фермерские) дома. Вследствие этого люди селились на этих землях и жили там, одновременно занимаясь обработкой с/х земель. Этот период был самым благоприятным для малого предпринимательства в вопросах, связанных с обработкой с/х земель.

− Значит, еще в 90-ые годы все было просто – получил участок земли, строй на нем свой дом и живи. Кажется, вполне логично и правильно?

−Да, но на втором этапе, с распадом СССР и началом приватизации земель, ранее принадлежащих колхозам, в гражданский оборот было введено огромное количество с/х земель, полностью состоящих из с/х угодий, теперь находящиеся во владении миллионов собственников (дольщики колхозов). Одновременно были приняты нормы, которые ввели запрет на строительство на с/х угодьях.

В 1998 году принимается Федеральный закон от 16.07.1998 N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", который устанавливает обязанность собственников земель с/х назначения обеспечивать воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения и не допускать их ухудшения.

В 2001 году принимается "Земельный кодекс Российской Федерации" от 25.10.2001 N 136-ФЗ, который вводит определение с/х угодий в составе земель с/х назначения и устанавливает особый режим их использования. В этот момент, вместе с нормами 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" по сути и вводится запрет на строительство на землях с/х назначения в составе которых есть с/х угодья. По мнению законодателей, на тот момент, любое строительство на этих землях будет нарушать почвенный покров и тем самым ухудшать качество этих земель, что запрещается. Связка именно этих норм ложится в обширную судебную практику по запретам на строительства на данных землях.

− Алексей, вы как эксперт как оцениваете этот этап и введение тогда нормы, почему они появились?

− Трудно судить о том периоде, одно можно сказать точно, закон был очень сырой, у законтворца тогда было очень мало времени для его детальной проработки. Приватизация проходила во всех сферах, жизнь государства кардинально менялась. А запретить всегда проще и безопаснее, чем сделать продуманный варианты развития событий.

− Но в 2000 году появляется еще один новый Федеральный закон...

− Да, в 2003 году вступает в силу Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", который разрешает до этого момента заблокированный оборот земель с/х назначения. В оборот кроме земель фермерских хозяйств поступают «колхозные» долевые земли, которые на 100 % состоят из с/х угодий.

Миллионы людей становятся собственниками земель с/х назначения, в составе которых есть с/х угодья. Земельный кодекс РФ и 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" обязывают собственников обрабатывать с/х земли, но для этого нужно так же, как и для КФХ разрешить строительство если и не жилых, то хозяйственных построек на с/х землях.

− То есть землю людям дали, обрабатывать ее обязали законодательно, но как на ней строить законодательно не определили?! А как быть если фермеру нужен сарай для зерна?

− Да. Именно так. Правоприменительная практика по вопросам строительства на данных землях, в отсутствии единой государственной политики, стала складываться по разному. Такая же ситуация складывается и с запретом на изменения видов разрешенного использования для данных земель. А в 2014 году с момента утверждения Классификатора видов разрешенного использования земельных участков (приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540 далее - Классификатор), такой вид разрешенного использования как - ведение крестьянского фермерского хозяйства (КФХ) вообще перестает существовать (за исключением ранее полученных таких видов разрешенного использования).

Исключением становятся земли сельскохозяйственного назначения, чья категория была изменена, это позволяет законно строить на них капитальные объекты необходимые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Но и процедура изменения категории земель с/х назначения, для того чтобы на законных основаниях построить капитальные объекты необходимые для обработки с/х земель, для малого предпринимательства не единообразна по регионам и зачастую сильно заадминистрирована.

− В условиях таких ограничений предпринимателю или фермеру нужно жить на одной территории, а работать на другой?

−Все понимают, что это неправильно. Поэтому сейчас наступает третий законодательный этап — «работа над ошибками». Принимаются и планируются к принятию нормы, которые разрешат строительство на с/х землях объектов необходимых для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции и жилого дома для крестьянско-фермерского хозяйства.

25 июня 2018 года Правительство РФ внесло на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ, проект Федерального закона №496293-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и некоторые законодательные акты РФ (в целях совершенствования определенных видов разрешенного использования земельных участков)». На данный момент проект рассмотрен в 1-ом чтении.

Проект направлен на регулирование застройки земель с/х назначения в целях с/х производства и порядка изменений разрешенного использования данных земель, без изменения категории данных земель. Эти новации должны существенно облегчить процедуру строительства на землях сельскохозяйственного назначения, убрав излишние административные барьеры.

− Как вы думаете, данный документ даст сразу все ответы на все возможные случаи использования земли?

− Законопроектом предусмотрено, что в отношении каждой территориальной зоны сельскохозяйственного назначения разрабатывается сельскохозяйственный регламент. Сельскохозяйственный регламент включает в себя, в том числе перечни видов разрешенного использования земельных участков, предельные (максимальные и минимальные) размеры участков, параметры разрешенного строительства.

Кроме того, Законопроектом предусматривается, в том числе внесение изменений в Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". Это изменения предусматривают возможность указывать в качестве вспомогательного вида разрешенного использования земельного участка, предназначенного для осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства. А значит строительство одного жилого дома с количеством этажей не более трех, общей площадью не более пятисот квадратных метров и который предназначен для проживания членов такого хозяйства на такой земле будет более чем законным.

− Этот документ только планируется. А что уже реализовано, что позволяет большому количеству предпринимателей жить и работать не сельхозземлях?

− 21 сентября 2020 принято Постановление Правительства РФ №1509 «об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях с/х назначения». Появилась возможность на залесенных землях с/х назначения строить здания, сооружения и строения, необходимые для производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, в соответствии с целевым назначением таких земель. Так же Постановление устанавливает, что зарастание древесно-кустарниковой растительностью не является признаком неиспользования земельных участков по целевому назначению или использования с нарушением законодательства РФ.

В соответствии с этим Постановлением правообладатель до 1 октября 2022 года или со дня регистрации права на соответствующий земельный участок вправе направить уведомление об использовании лесов, расположенных на таком земельном участке. Уведомление направляется в орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный на обеспечение государственного управления агропромышленным комплексом субъекта РФ, а также в Россельхознадзор и Росреестр. В уведомлении должен быть указан вид использования лесов, например – «под осуществление рекреационной деятельности», которая в свою очередь предполагает возможность строительства капитальных объектов рекреационного назначения (дома, отели, хижины и т.д.);

Таким образом законодатель вплотную подошёл к процедуре переоценки информации о наличии с/х угодий в составе земель с/х назначения. Это является очень важным направлением в регулировании использования всех с/х земель, в том числе и возможности строительства на них, ведь именно наличие с/х угодий в составе земель с/х назначения усложняет строительство на участке.

Информация о наличии или отсутствии с/х угодий в составе с/х земель содержится в государственном фонде данных Росреестра, откуда и предоставляется различным контрольно-надзорным органам, однако актуализировалась данная информация очень давно. Более 30 лет назад. За этот период состав и наличие с/х угодий в составе земель с/х назначения очень сильно изменился, особенно в нечернозёмных северо-западных регионах (пример Тверская, Ярославская, Московская область).

Например, в принятом 18 сентября 2020 года Постановлении Правительства РФ №1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель с/х назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства РФ», определено, что нарушением будет считаться зарастание 50% и более от земельного участка и отсутствие ведения с/х деятельности на оставшейся части участка. Таким образом на основании Постановления Правительства РФ №1509 от 21 сентября 2020 года, можно направить уведомление об использовании заросшего лесом участка (или его части выделив в отдельный участок), выбрав виды использования лесов – предусматривающих строительство зданий, строений и сооружений, необходимые для производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, в соответствии с целевым назначением такого земельного участка, а на остальной части земельного участка (свободном от зарастания) вести с/х деятельность.

− Как на ваш взгляд отразятся новые законодательные инициативы на потребительском поведении?

− Я думаю, что это будет новый скачок в освоении земель. Если раньше угодья интересовали только фермеров, то сейчас появляется огромный интерес к предпринимательству на земле и у городских жителей. Если люди получат возможность законно строить капитальные дома без ограничений, спрос на землю вырастет еще больше. В этом смысле я вижу хорошие перспективы для развития сельского предпринимательства, личного-подсобного хозяйства и сельхоз-коопераций. Это в свою очередь хотят и администрации районов, особенно регионов нечерноземья, где в отсутствии системного интереса крупных агрохолдингов большинство территорий просто зарастают лесом, а сельские жители уезжают из деревни в поисках работы.

− Почему вы считаете, что администрации Регионов хотят видеть у себя новых жителей в сельских территориях?

− Любой активный человек на селе, который развивает свое хозяйство или ферму - создает рабочие места для местных жителей и внутренний валовый продукт. Привлекает местных подрядчиков, строит дома и хоз постройки, покупает материал и инструмент в местных магазинах, со всего этого отчисляются налоги в бюджеты всех уровней.
Региональная политика давно озаботилась проблемой оттока сельского населения, это можно наблюдать на трендах последних периодов в ряде регионов создаются специальные целевые программы для привлечения людей на землю – такие программы как Ленинградский гектар, Белгородский гектар, дальневосточный гектар. На их фоне выигрышно смотрится программа Тверского региона «Мой гектар» созданная по форме государственно-частного партнерства.